ASSENTEISMO FRAUDOLENTO E NUOVO LICENZIAMENTO DISCIPLINARE (D.LGS. 116/2016)
di Marco Massavelli
Vice Comandante Polizia Municipale Druento (TO)
La legge 7 agosto 2015, n. 124, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, con l’articolo 17, “Riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, ha dato vita alla c.d. Riforma MADIA
I decreti legislativi per il riordino della disciplina in materia di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e connessi profili di organizzazione amministrativa sono adottati, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, nel rispetto di alcuni principi e criteri direttivi, tra i quali (lett. s)), l’introduzione di norme in materia di responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti finalizzate ad accelerare e rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione l'esercizio dell'azione disciplinare.
Da tale disposizione è stato approvato il decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116, recante “Modifiche all'articolo 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare”.
Innanzitutto è da evidenziare che il decreto legislativo 165/2001, recante “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, si applica alle amministrazioni pubbliche, intendendosi per tali (articolo 1, comma 2):
· tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo;
· le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni;
· le istituzioni universitarie;
· gli Istituti autonomi case popolari;
· le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni;
· tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
· le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale;
· l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN).
Per quanto qui di interesse, si evidenzia che il decreto legislativo 165/2001 si applica ai Comuni, loro consorzi e associazioni, e quindi anche agli operatori della Polizia Locale, dipendenti di Comuni, consorzi e associazioni, a seconda dei casi.
IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE
Come noto, gli articoli 55-bis, e seguenti, decreto legislativo 165/2001, sono stati introdotti con l’articolo 69, decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Riforma Brunetta).
L’articolo 55-quater, in particolare, prescrive la regolamentazione del il c.d. licenziamento disciplinare.
La norma, anch’essa introdotta con il decreto legislativo 150/2009, nella sua versione originaria, composta da 3 commi, prevedeva che:
Art. 55-quater. Licenziamento disciplinare
1. Ferma la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo e salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti casi:
a) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia;
b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell'arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall'amministrazione;
c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall'amministrazione per motivate esigenze di servizio;
d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell'instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera;
e) reiterazione nell'ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell'onore e della dignità personale altrui;
f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l'interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l'estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro.
2. Il licenziamento in sede disciplinare è disposto, altresì, nel caso di prestazione lavorativa, riferibile ad un arco temporale non inferiore al biennio, per la quale l'amministrazione di appartenenza formula, ai sensi delle disposizioni legislative e contrattuali concernenti la valutazione del personale delle amministrazioni pubbliche, una valutazione di insufficiente rendimento e questo è dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione stessa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell'amministrazione di appartenenza o dai codici di comportamento di cui all'articolo 54.
3. Nei casi di cui al comma 1, lettere a), d), e) ed f), il licenziamento è senza preavviso.
La sanzione del licenziamento disciplinare si applica anche per i casi previsti dall’articolo 55-septies, decreto legislativo 150/2009. Si veda, al riguardo, il comma 4:
Art. 55-septies. Controlli sulle assenze
1. Nell'ipotesi di assenza per malattia protratta per un periodo superiore a dieci giorni, e, in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell'anno solare l'assenza viene giustificata esclusivamente mediante certificazione medica rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale.
2. In tutti i casi di assenza per malattia la certificazione medica è inviata per via telematica, direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria che la rilascia, all'Istituto nazionale della previdenza sociale, secondo le modalità stabilite per la trasmissione telematica dei certificati medici nel settore privato dalla normativa vigente, e in particolare dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previsto dall'articolo 50, comma 5-bis, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, introdotto dall'articolo 1, comma 810, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e dal predetto Istituto è immediatamente inoltrata, con le medesime modalità, all'amministrazione interessata. Il medico o la struttura sanitaria invia telematicamente la medesima certificazione all'indirizzo di posta elettronica personale del lavoratore qualora il medesimo ne faccia espressa richiesta fornendo un valido indirizzo.
3. L'Istituto nazionale della previdenza sociale, gli enti del servizio sanitario nazionale e le altre amministrazioni interessate svolgono le attività di cui al comma 2 con le risorse finanziarie, strumentali e umane disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
4. L'inosservanza degli obblighi di trasmissione per via telematica della certificazione medica concernente assenze di lavoratori per malattia di cui al comma 2 costituisce illecito disciplinare e, in caso di reiterazione, comporta l'applicazione della sanzione del licenziamento ovvero, per i medici in rapporto convenzionale con le aziende sanitarie locali, della decadenza dalla convenzione, in modo inderogabile dai contratti o accordi collettivi. Affinché si configuri l'ipotesi di illecito disciplinare devono ricorrere sia l'elemento oggettivo dell'inosservanza all'obbligo di trasmissione, sia l'elemento soggettivo del dolo o della colpa Le sanzioni sono applicate secondo criteri di gradualità e proporzionalità, secondo le revisioni degli accordi e dei contratti collettivi di riferimento.
5. Le pubbliche amministrazioni dispongono per il controllo sulle assenze per malattia dei dipendenti valutando la condotta complessiva del dipendente e gli oneri connessi all'effettuazione della visita, tenendo conto dell'esigenza di contrastare e prevenire l'assenteismo. Il controllo è in ogni caso richiesto sin dal primo giorno quando l'assenza si verifica nelle giornate precedenti o successive a quelle non lavorative.
5-bis. Le fasce orarie di reperibilità entro le quali devono essere effettuate le visite di controllo e il regime delle esenzioni dalla reperibilità sono stabiliti con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione. Qualora il dipendente debba allontanarsi dall'indirizzo comunicato durante le fasce di reperibilità per effettuare visite mediche, prestazioni o accertamenti specialistici o per altri giustificati motivi, che devono essere, a richiesta, documentati, è tenuto a darne preventiva comunicazione all'amministrazione.
5-ter. Nel caso in cui l'assenza per malattia abbia luogo per l'espletamento di visite, terapie, prestazioni specialistiche od esami diagnostici il permesso è giustificato mediante la presentazione di attestazione, anche in ordine all'orario, rilasciata dal medico o dalla struttura, anche privati, che hanno svolto la visita o la prestazione o trasmessa da questi ultimi mediante posta elettronica.
6. Il responsabile della struttura in cui il dipendente lavora nonché il dirigente eventualmente preposto all'amministrazione generale del personale, secondo le rispettive competenze, curano l'osservanza delle disposizioni del presente articolo, in particolare al fine di prevenire o contrastare, nell'interesse della funzionalità dell'ufficio, le condotte assenteistiche. Si applicano, al riguardo, le disposizioni degli articoli 21 e 55-sexies, comma 3.
FALSA ATTESTAZIONE DELLA PRESENZA IN SERVIZIO
Il decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116 non tocca i tre commi originari, ma aggiunge delle nuove disposizioni, andando a completare la procedura prevista per l’avvio, la prosecuzione e la conclusione del procedimento disciplinare finalizzato all’applicazione della sanzione del licenziamento disciplinare.
In particolare, secondo le nuove disposizioni (nuovo comma 1-bis, dell’articolo 55-quater), costituisce falsa attestazione della presenza in servizio qualunque modalità fraudolenta posta in essere, anche avvalendosi di terzi (colleghi, superiori, responsabili, dirigenti, ma anche altri soggetti, quali parenti, amici, conoscenti, ed altri), per far risultare il dipendente in servizio o trarre in inganno l'amministrazione (truffa ai danni dello Stato: articolo 640, comma 2, num. 1), codice penale) presso la quale il dipendente presta attività lavorativa circa il rispetto dell'orario di lavoro dello stesso.
Della violazione risponde anche chi abbia agevolato con la propria condotta attiva o omissiva la condotta fraudolenta.
SOSPENSIONE CAUTELARE OBBLIGATORIA
All’articolo 55-quater sono inoltre aggiunti i commi 3-bis, 3-ter e 3-quater.
Nel caso di falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia (articolo 55-quater, comma 1, lettera a)), la falsa attestazione della presenza in servizio, accertata in flagranza (si pensi, mediante le telecamere posizionate dalla polizia giudiziaria, a seguito di denuncia e successiva attività di P.G.) ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, determina l'immediata sospensione cautelare senza stipendio del dipendente, fatto salvo il diritto all'assegno alimentare nella misura stabilita dalle disposizioni normative e contrattuali vigenti, senza obbligo di preventiva audizione dell'interessato.
Mentre per il caso generale di procedimento disciplinare, di cui all’articolo 55-bis, decreto legislativo 150/2009, la sospensione cautelare è facoltativa ed è applicata discrezionalmente dalla P.A. in relazione a opportunità, durata e termine, nella nuova formulazione del comma 3-bis, dell’articolo 55-quater, l’applicazione della sospensione cautelare e obbligatoria e deve avvenire immediatamente.
La sospensione è disposta dal responsabile della struttura in cui il dipendente lavora o, ove ne venga a conoscenza per primo, dall'ufficio di cui all'articolo 55-bis, comma 4, con provvedimento motivato, in via immediata e comunque entro quarantotto ore dal momento in cui i suddetti soggetti ne sono venuti a conoscenza.
La violazione di tale termine non determina la decadenza dall'azione disciplinare ne' l'inefficacia della sospensione cautelare, fatta salva l'eventuale responsabilità del dipendente cui essa sia imputabile.
Con il medesimo provvedimento di sospensione cautelare si procede anche alla contestuale contestazione per iscritto dell'addebito e alla convocazione del dipendente dinanzi all'Ufficio di cui all'articolo 55-bis, comma 4.
LA CONVOCAZIONE DEL DIPENDENTE
Il dipendente è convocato, per il contraddittorio a sua difesa, con un preavviso di almeno quindici giorni e può farsi assistere da un procuratore ovvero da un rappresentante dell'associazione sindacale cui il lavoratore aderisce o conferisce mandato.
Fino alla data dell'audizione, il dipendente convocato può inviare una memoria scritta o, in caso di grave, oggettivo e assoluto impedimento, formulare motivata istanza di rinvio del termine per l'esercizio della sua difesa per un periodo non superiore a cinque giorni.
Il differimento del termine a difesa del dipendente può essere disposto solo una volta nel corso del procedimento.
Nel caso in cui il dipendente eccepisca un ulteriore grave, oggettivo e assoluto impedimento, la P.A. non può concedere un nuovo differimento del termine, e il procedimento prosegue.
L'Ufficio conclude il procedimento entro trenta giorni dalla ricezione, da parte del dipendente, della contestazione dell'addebito.
La violazione dei suddetti termini, fatta salva l'eventuale responsabilità del dipendente cui essa sia imputabile, non determina la decadenza dall'azione disciplinare ne' l'invalidità della sanzione irrogata, purche' non risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa del dipendente e non sia superato il termine per la conclusione del procedimento di cui all'articolo 55-bis, comma 4 (sessanta giorni dalla contestazione dell’addebito, raddoppiati per la gravità della sanzione applicata).
DENUNCIA A PROCURA E CORTE DEI CONTI
Nei casi di falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia, trattandosi di fattispecie penale, l’Ufficio competente deve presentare denuncia alla Procura della Repubblica e alla Corte dei Conti territorialmente competenti: la denuncia al pubblico ministero (Procura della Repubblica) e la segnalazione alla competente procura regionale della Corte dei conti devono avvenire entro quindici giorni dall'avvio del procedimento disciplinare.
La Procura della Corte dei conti, quando ne ricorrono i presupposti, emette invito a dedurre per danno d'immagine entro tre mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento.
L'azione di responsabilità è esercitata, con le modalità e nei termini di cui all'articolo 5 (“Giudizi di responsabilità”) del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, "Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti", entro i centoventi giorni successivi alla denuncia, senza possibilità di proroga.
L'ammontare del danno risarcibile è rimesso alla valutazione equitativa del giudice anche in relazione alla rilevanza del fatto per i mezzi di informazione e comunque l'eventuale condanna non può essere inferiore a sei mensilità dell'ultimo stipendio in godimento, oltre interessi e spese di giustizia.
RESPONSABILITA’ DIRIGENZIALE
Nei casi di falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia, per i dirigenti che abbiano acquisito conoscenza del fatto, ovvero, negli enti privi di qualifica dirigenziale, per i responsabili di servizio competenti, l'omessa attivazione del procedimento disciplinare e l'omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare, senza giustificato motivo, costituiscono illecito disciplinare punibile con il licenziamento e di esse è data notizia, da parte dell'ufficio competente per il procedimento disciplinare, all'Autorità giudiziaria ai fini dell'accertamento della sussistenza di eventuali reati.
ILLECITI DISCIPLINARI DAL 14 LUGLIO
Il decreto legislativo 116/2016 è entrato in vigore il 13 luglio. Le nuove disposizioni (articolo 3) si applicano agli illeciti disciplinari commessi successivamente, e quindi dal 14 luglio 2016: per quelli commessi precedentemente si applicano le regole previste dall’articolo 55-bis.